张涛律师，北京再审申诉律师,现执业于北京市东卫律师事务所，执业以来，坚持 “受人之托、忠人之事、敬业勤勉、诚实信用” 的服务宗旨，精益求精地承办每一项具体法律事务、每一个案件。独到的诉辩思维、娴熟的诉讼技巧、精湛的辩论技能和自如的法庭发挥以及对待工作兢兢业业、认真负责的工作态度赢得了广大当事人的高度赞许。
通过审查，应当查明：材料所反映的事件是否属于犯罪行为;如果属于犯罪行为，有无确实可靠的证据材料证明;依法是否需要追究行为人的刑事责任;有无法定不应追究刑事责任的情形。在司法实践中，公安、检察或者审判机关对立案材料进行审查时，可以要求报案、控告、举报的机关、团体、企业、事业单位和公民提供补充材料，或者要求他们作补充说明，也可以进行必要的调查。
立案前的审查，按其性质来说，是一般性的材料审查和调查工作，因此，在一般情况下，只能使用一般的调查方法，而不能使用刑事诉讼法所规定的强制性的侦查措施。而只有在紧急情况下，为了查明是否有犯罪事实发生、或者犯罪事实已经明显存在，但由于情况紧急而来不及立案，为了防止犯罪毁灭或转移罪证，继续犯罪、逃跑或自杀等情况的发生，才可以采取勘验、检查、鉴定、搜查、扣押、拘留等类似于侦查的方法和措施。立案审查中必要时采用的这些措施，属于刑事诉讼法规定的;紧急措施;的概念的范围，但不属于侦查措施。
司法机关通过对立案材料的审查，只要所取得的事实材料足以证明有犯罪事实发生，并且依法需要追究刑事责任的时候，立案前的审查工作就应当结束，做出立案的决定，然后开始侦查或者审判。那种要把主要犯罪事实和犯罪人查清以后，再立案的做法，实际上是混淆了立案审查与侦查的界限，用侦查来代替立案前的审查工作，是违反刑事诉讼法规定的。
根据第一百三十四条，;人民检察院决定不予立案的，如果是被害人控告的，应当制作不立案通知书，……同时 告知本院控告申诉检察部门。控告人如果不服，可以在收到不立案通知书后十日以内申请复议。对不立案的复议，由人民检察院控告申诉检察部门办理，并在收到复 议申请的三十日以内作出复议决定。;
2003年7月11日最高人民检察院又公布了，其中第五条第二款规定：;最高人民 检察院管辖的控告、申诉，控告申诉检察厅按照的规定，分别移送本院有关部门办理，地方各级人民检察院 对本院管辖的控告、申诉，应参照上述办法规定的分工原则，确定首办责任部门办理;。而第八条规定：;侦查监督 厅负责处理下列来信和来访：……不服公安机关或检察机关不立案决定，经省级人民检察院复查仍然不服的。;
上述两个规定似乎相互矛盾，实践中究竟应如何处理，容易产生较大分歧。有人认为前者是正式规则，后者是检察机关内部的暂行办法，效力弱于前者，在二者冲突 的情况下，应优先适用前者。应根据，对不服人民检察院不立案决定的复查，都由控申部门处理。有人则认为后者公布较晚，根据后法优于前法的原则，应 适用，由侦查监督部门办理。笔者认为这两种说法都不完全正确，欲就此问题作一探讨。
对检察机关不立案决定的复议属于刑事立案监督工作的范畴。要搞清上述问题，应首先明确控申部门和侦查监督部门在刑事立案监督工作中的职责和相互关系。
第三百七十三条规定：;被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院控告申诉部门应当受理，并根据事实和 法律进行审查。审查中，可以要求被害人提供有关材料，进行必要的调查，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当将案件移送审查逮捕部门办理。 公安机关说明不立案的理由后，审查逮捕部门认为公安机关不立案理由成立的，应当通知控告申诉部门，由控告申诉部门在十日内将不立案的理由和根 据告知被害人；……;
本条说明，对不服公安机关作出的不立案决定的案件，由侦查监督部门负责实质性的审查，控申部门负责受理、前期审查、分流和善后工作，主要起纽带作用。而根 据第一百三十四条，对检察机关自侦案件的立案监督工作则主要由控申部门负责；1998年10月21日第五条也有相关规定：;控告申诉检察部门承担有关单位或个人不服人民检察院的不立案、撤案决定的复议、复查工作;。
从以上规定可以看出，控告申诉和侦查监督部门在立案监督工作中互相配合，各司其职，并无职权重合或冲突的情况。
第二，应充分认识到对检察机关自侦案件立案监督工作的特殊性。对不服检察机关不立案决定的复议、复查，既不是控申部门管辖的刑事申诉复查程序，也不同于行政复议，它是检察机关内部一种特殊的审查程序。
根据，刑事申诉是指;申诉人对人民检察院诉讼终结的刑事处理决定或对人民法院发生法律效力的刑事判决、裁定不服，依法 提出重新处理的请求;。而2003年8月19日明确指出：不立案决定是案件不进入诉讼程序的 决定，不是诉讼终结的刑事处理决定。对不立案决定做出的复议决定，也不是人民检察院诉讼终结的刑事处理决定，不属于第 五条第项规定的;人民检察院其他处理决定;。
该同时指出，不服不立案决定及对不立案决定作出的复议决定，不属于刑事申诉部门管辖的刑事申诉案件，不适用刑事申诉案件复查程序。 1999年9月13日中也表达了相同的观点。
以上两个文件中着重说明的是，不服不立案决定及对不立案决定作出的复议决定的性质及其复查适用程序的特殊性，但并不否认由控告申诉部门负责处理不服不立案决定的复议。
综上所述，对不服检察机关不立案决定的复议应由控告申诉部门负责这一点应无疑义，关键在于如何理解适用。
笔者认为，本文所引条款中所指应由侦查监督部门处理的，是控告人不服检察机关不立案决定，经原人民检察院复议，控告人仍然不服，然后交上一级人民检察院复查的案件。其处理对象是下一级人民检察院对不立案决定作出的复议决定。
这与第一百三十四条并无冲突。规则解决的是不服检察机关不立案决定的复议程序，则与第二条：;控告人对复议决定不服，向上一级人 民检察院申请复查的，上一级人民检察院经审查后可以受理;一起规定了不服对不立案决定作出的复议决定的复查程序。实质上正是第一百三十四条的补 充、扩展和延伸。三者相互衔接，对检察机关不立案决定形成一个相对完整的监督系统。
综合全文，对检察机关不立案决定的监督应遵循以下程序：
人民检察院决定不予立案的，应由侦查部门将不立案通知书在十五日内送达被控告人，同时告知本院控告申诉检察部门；控告人不服人民检察院不立案决定的，可以 在收到不立案通知书后十日以内向人民检察院控告申诉部门申请复议，控告申诉部门应在三十日以内作出复议决定；根据第二条，被害人在十五日以外申请 复议的，人民检察院经审查仍可以受理；控告人对上述复议决定仍然不服，向上一级人民检察院申请复查的，上一级人民检察院经审查后也可以受理；上一级人民检 察院应由侦查监督部门负责处理不服复议决定的案件。